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（3）一个法人的机关首先可以分为意思形成机关、意思表达机关和监督机关，在私法人中，三者分别对应股东大会、董事会（理事会）和监事会。

为促进国家整合并推行中央政令，国王弗朗索瓦一世1539年9月28日颁布了旨在统一语言的首部法律即维莱哥特雷法令（l Ordonnance de Villers-Cotterêts），规定行政和司法文书必须以法语书写。[46]尽管该案并不直接涉及法语，但宪法委员会实际上将宪法第1条和第2条关联在一起，并为后来论证法语地位提供了国家建构的基础。

语言区隔构成一道不可逾越的障碍，扰乱共同任务或目标并使之不可能实现。因此，本文对宪法语言条款的解释不同于重语言自由、轻国家建构的方案，而是试图实现多元与一体的平衡，其具体内容展开如下。因由巴斯（Pierre Bas）和洛里奥尔（Marc Lauriol）二人共同提案制定，所以又称为巴斯-洛里奥尔法（Loi Bas-Lauriol）。但随着通用语言普及工作的开展，以及国家教育资源的日益丰富，包括少数民族公民在内的所有公民学习通用语言的权利需求日益增加，因此，通用语言教育在少数民族地方的劣势地位已经得到补强，通用语言和地方语言的教育供给已经能够满足宪法关于语言自由和国家建构的双重需求。本文在广义上以语言来统称语言文字，但在特定语境中另有所指除外。

如学者所说，事实上，基于比较法视野，从语言权利角度解析《宪法》语言条款，固然是重要的研究进路。[32]因此，从历史发展与阶段对比来讲，全国通用语言的重要性需要加强，并且应当得到持续加强，这是符合新中国宪法语言条款变迁的整体趋势的。只是，即使行政机关及其执法人员循此而为，是否足以避免被认定为擅自改变行政处罚种类、幅度而不被追责？答案应当是肯定的。

[47]袁雪石：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国法制出版社2021年版，第215—216页。酌定减轻行政处罚是在法定情节无法涵括时，基于个案的特殊情况对不合理的处罚决定或畸重的罚则进行校正。[42]参见张守文：《中国经济法治的问题及其改进方向》，载《法制与社会发展》2018年第2期。[38]如《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（2019年，规范性文件）第3条第6项。

自20世纪90年代《行政处罚法》起草制定，大多数学者径直援用《行政处罚法》的相关规定，认为应在法定情节内减轻行政处罚。在法定情节之外，意味着裁量基准已无法提供依据。

司法部有关负责人就《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》答记者问时提出行政机关可以根据行政处罚法等在法定幅度外减轻罚款。[27]刑法学者总结的量刑情节包括法定量刑情节和酌定量刑情节。[41] 然而，数字经济的发展呼唤更具包容性的监管理念，希冀政府处理好市场主体的负担适度公平竞争与创新保障三者之间的平衡。处罚前科、过错程度、悔错态度等构成对行为人人身危险性的评价。

法定减轻行政处罚是在上述法定情节之内减轻行政处罚。[16]参见谭冰霖：《论行政法上的减轻处罚裁量基准》，载《法学评论》2016年第5期。[40]张茅：《关于〈中华人民共和国广告法（修订草案）〉的说明——2014年8月25日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第3期。[30]除此之外，海事管理、农业管理、计划生育等领域也存在起点罚过高的情况。

处罚法定原则的核心要义在于法无明文规定不处罚，也即处罚主体、要件、后果、程序等均须依据其是否侵害违法行为人权益及其侵害程度予以法定。实现这一任务可倚重于程序规范，也可倚重于实体规范。

[42]《优化营商环境条例》（2020年）第55条规定政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，留足发展空间，同时确保质量和安全，不得简单化予以禁止或者不予监管。畸重罚则是被质疑的对象之一。

换言之，即便行政机关在法定情节之外酌定减轻行政处罚，也仅需遵循现行处罚程序，而无专门的程序要求。罚则畸重时，在法定情节之外酌定减轻行政处罚，是必要的。第二，对酌定减轻处罚免予追责，符合推行尽职免责的目的。应减轻行政处罚时，取道从轻处罚或免予处罚虽可在法律或事实上降低追责风险，却有过罚不相当之嫌。然而，上文所述争议较大的罚则均未在取消或调整之列。就行政处罚而言，若不顾后果，一罚了之，可能使得本来已经困顿不堪的企业步履维艰。

数值式罚款的设定往往以全体潜在违法行为人的财产状况为基础，并考虑违法行为人违法成本和守法成本的效益对比。除此之外，由于减轻处罚决定是对法定处罚效果的超越，对于行政执法具有一定的影响，宜向《行政处罚法》第76条所规定的对行政机关实施行政处罚具有监督权的上级行政机关或者有关机关进行备案，从而接受较为和缓的监督。

然而，修法并非一日之功，无法及时解决当下的适用问题。基于平均潜在违法行为人财产状况确定的罚款数值不可避免地适用于平均财产状况以下的违法行为人，尤其是经济困难的违法行为人。

例如，发布一般禁止情形广告的，《广告法》（2021年）第57条第1项规定对广告主最低可处20万元罚款。[49]在无特别的法定依据情况下，行政执法人员自然不愿冒着被处分的风险，在法定情节之外减轻行政处罚。

存在疑问的是，其他规范性文件增设的减罚情节是否有效？ 对此，存在两种截然相反的观点。行政执法责任制度的全面落实并不意味着一味追责，尽职免责亦是应有之义。[36]参见谭冰霖：《论行政法上的减轻处罚裁量基准》，载《法学评论》2016年第5期。对符合条件的应受行政处罚行为适度减轻处罚，是一项重要的量罚制度，亦是应对上述畸重处罚案件的可选择方案。

只是，减轻行政处罚是否限于上述情节？该问题的回答决定性地影响着减轻行政处罚适用的广度与深度，触动着过罚相当原则与处罚法定原则之间的博弈，折射着行政处罚场景中法的合理性与法的安定性之间的较量。面对畸重罚则引发的争议，修法是解决问题的根本手段。

在无法定情节时，尽管减轻行政处罚面临着被追责的风险，但若适用减轻行政处罚是羁束性的，而无裁量空间，行政机关即使不敢适用，也别无他法。一方面，有助于行政机关更为全面地了解与案件量罚相关的各项要素。

五、推动酌定减轻行政处罚的适法方案 酌定减轻行政处罚是必要的，然而囿于依据、内容和程序等方面的不足，可能被认定为擅自改变行政处罚种类、幅度而面临追责风险。[68]减轻处罚决定的作出主要涉及行政机关内部的决定程序和上下级行政机关（监督机关与被监督机关）之间的审查、批准、备案程序。

[25]只是，法定减罚情节能否囊括可减轻行政处罚的所有人身危险性和社会危害性因素呢？答案是否定的。可见，当处罚对部分违法行为人和潜在违法行为人过于严苛时，无法达到处罚的最佳威慑效果。根据《行政处罚法》（2021年）第58条第1款和第57条第2款之规定，在法定情节之外酌定减轻处罚涉及的案件情况较为疑难复杂，须由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核，并经集体讨论，由行政机关负责人作出决定，从而既集思广益，也防止独断专行。Gesetz über Ordnungswidrigkeiten(OWiG)17 III: Grundlage für die Zumessung der Geldbuße sind die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit und der Vorwurf, der den Täter trifft. Auch die wirtschaftlichen Verhältnisse des Täter kommen in Betracht; bei geringfügigen Ordnungswidrigkeiten bleiben sie jedoch in der Regel unberücksichtigt.以上两个条款被认为有助于落实比例原则、保障违法行为人生存权。

然而，从现有规范体系来看，除了适用减轻处罚，并非没有其他选择。[48]参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国刑法教义》，法律出版社2009年版，第62页。

[16] 作为行政处罚规则的一部分，减罚情节的设定自然应遵循处罚法定原则。有效制约和规范裁量性行政行为是现代行政法的一项重要任务。

[45]酌定减轻处罚是对法律规则的超越，本质上是法律续造，但并不意味着毫无限制。相反，适时减轻行政处罚，既使经营者认识错误，及时纠正违法行为，又有助于避免处罚对市场主体——尤其是中小企业——课以过重的负担，有利于提升营商环境。

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